作者：蔣海洪發布日期：2019-02-26

　　構建醫療器械上市許可持有人制度并非是一時的洞見和創意，而是有著長遠的構建背景和設計過程。

　　2013年8月30日，第十二屆全國人大常委會第四次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在中國(上海)自由貿易試驗區暫時調整有關法律規定的行政審批的決定》，國務院據此可在上海自貿區建設中暫時調整行政審批規定。2017年3月30日，國務院發布了《關于印發全面深化中國（上海）自由貿易試驗區改革開放方案的通知》。該通知提出要“完善藥品上市許可持有人制度；允許自貿試驗區內醫療器械注冊申請人委托上海市醫療器械生產企業生產產品”。原國家食品藥品監管總局于2017年5月11日發布了關于征求《關于鼓勵藥品醫療器械創新實施藥品醫療器械全生命周期管理的相關政策》（征求意見稿）意見的公告（2017年第54號），明確提出“要總結藥品上市許可持有人試點經驗，結合《藥品管理法》的修訂，將上市許可持有人制度在全國藥品和醫療器械許可（注冊）人中普遍實行”。該項意見的主要內容就是要構建醫療器械領域的上市許可持有人制度。

　　《關于深化審評審批制度改革鼓勵藥品醫療器械創新的意見》（以下簡稱《意見》）明確提出，要“推動上市許可持有人制度全面實施”并“允許醫療器械研發機構和科研人員申請醫療器械上市許可”，這是從國家頂層設計的高度推動上市許可持有人制度在醫療器械領域實施的明確信號。在《中國（上海）自由貿易試驗區內醫療器械注冊人制度試點工作實施方案》（以下簡稱《試點方案》）醞釀制定過程中，原上海市食品藥品監管局先后多次向原國家食品藥品監管總局進行匯報。在原國家食品藥品監管總局于2017年11月8日批復《試點方案》一個月后，原上海市食品藥品監管局發布了《試點方案》，這意味著醫療器械上市許可持有人制度在地方被正式推出。2018年1月5日，原國家食品藥品監管總局又發布公告明確了《試點方案》中有關內容與現行規章和規范性文件規定不一致的，按照《試點方案》執行，為依法推進新制度試點工作打下基礎。

　　2018年8月14日，國家藥品監管局批復了天津市市場監管委和原廣東省食品藥品監管局的申請，同意在中國（天津）自由貿易試驗區和廣東省部分地區開展醫療器械注冊人制度試點工作。除廣東自貿區內醫療器械注冊申請人外，廣州、深圳、珠海三市醫療器械注冊申請人也可以委托廣東省醫療器械生產企業生產產品。繼上海先試先行之后，醫療器械注冊人制度試點范圍不斷擴大，為醫療器械產業創新發展營造了更加便利的法規環境。

　　2月22日，中國政府網發布《國務院關于全面推進北京市服務業擴大開放綜合試點工作方案的批復》，方案提出北京將開展醫療器械注冊人制度試點，允許北京市醫療器械注冊人委托京津冀地區醫療器械生產企業生產醫療器械，助推“注冊+生產”跨區域產業鏈發展。

　　實施醫療器械上市許可持有人制度的影響

　　構建醫療器械上市許可持有人制度有利于醫療器械研發和創新、優化行業資源配置、提升政府監管績效、厘清各主體法律責任。它不僅標志著我國醫療器械注冊審評制度的一次重大轉型，而且還是深化醫療器械監管體制改革的入口。

　　首先，《試點方案》對醫療器械注冊生產捆綁模式的突破，實際上是對我國現行《醫療器械監督管理條例》（以下簡稱《條例》）所確定的“先注冊許可、后生產許可”模式內涵的回歸和夯實，遵循了現行法規的規定。《試點方案》就醫療器械委托生產管理設計了新的監管方式，在內容上盡管與原國家食品藥品監管總局出臺的相關部門規章有所沖突，但也取得了原國家食品藥品監管總局的同意。《試點方案》發布后，原國家食品藥品監管總局在2018年第1號公告中明確了《試點方案》中有關內容與現行規章和規范性文件規定不一致的，按照《試點方案》執行。可以說，醫療器械上市許可持有人制度的構建，從國家最高權力機關到最高行政機關，從國務院部委再到地方業務主管部門都遵循了依法行政的要求，是一次創新性與合法性有機結合的共進互動。

　　其次，醫療器械上市許可持有人制度的構建和實施，有利于醫療器械行業資源的合理配置和行業產品技術研發水平的提升。在該制度下，研發機構和科研人員可以取得醫療器械上市許可，打破了醫療器械注冊申請人限縮于醫療器械生產企業的局限。由于醫療器械上市許可持有人獲證后可以直接委托給相關受托方生產，上市許可持有人可以甩掉生產的包袱而專注于研發，加大對產品技術的研發投入。另外，由于對醫療器械生產受托方的限制放開了，不再要求受托方也必須具備醫療器械注冊證，從而有利于優質的社會資源進入醫療器械行業，促進整個醫療器械產業的壯大。

　　再次，該制度有利于對接國際醫療器械制造通行規則，促進高端醫療器械的本土化。國際上對醫療器械產品生產者的認定主要是看以誰的名義將產品推向市場，而不管產品上市前實際由誰生產。以誰的名義上市銷售，誰就要承擔最終的法律責任。如前所述，醫療器械注冊人是實際的產品上市許可持有人，要承擔產品全生命周期的相關責任，這就實現了與國際通行規則的對接。另外，醫療器械上市許可持有人制度打破了受托生產醫療器械主體的限制，有利于降低掌握高端醫療器械的跨國公司對于委托生產中知識產權保護的顧慮，再加上《接受醫療器械境外臨床試驗數據技術指導原則》的發布，將進一步促進國際高端醫療器械在國內市場的注冊和生產。

　　完善醫療器械上市許可持有人制度的建議

　　作為一項新制度，醫療器械上市許可持有人制度要順利實施，還需要解決好以下幾個問題：

　　其一，解決好醫療器械注冊申請人所申報產品的審評問題。注冊申請人要成為注冊人，必要前提是所申報的產品成功獲批取得《醫療器械注冊證》。現行法規之所以一直強調醫療器械生產企業是主要的注冊申請人，其原因在于生產企業一般具備比較完善的質量管理體系和生產條件，他們的質量管理能力和質量安全責任能力都比較強。現在一般的企業甚至是自然人都可以提起注冊申請，那么相應的審評程序和標準怎么定，對他們怎樣進行注冊審評，這是亟待解決的重大問題。妥善解決這個問題是醫療器械上市許可持有人制度實施成功的前提和關鍵。所以，在制度實施過程中，還需要進一步細化對醫療器械注冊申請人的評審方法、程序以及標準等內容，但不能完全以此前評審醫療器械生產企業的要求去考察這些新的注冊申請人，否則又會回到過去的老路上去。

　　其二，解決好醫療器械上市許可持有人制度實施后跨區域的協同監管問題。上市許可持有人制度實行后，持有人和實際的受托生產企業或許位于不同的行政區域，這將對行政區域管理部門的協同監管提出挑戰。在多點委托情形下產生的多個受托方，對監管部門事中事后的監管能力提出了考驗。未來，上市許可持有人制度將在全國鋪開，跨省協同監管的問題也將浮出水面，但是區域協調監管的相關制度還沒有制定出臺，需要引起重視。

　　其三，解決好受托方生產的產品質量與注冊人獲批的產品質量一致的問題。持有人獲批《醫療器械注冊證》后，如果采取委托生產的方式，受托方受托生產的產品質量要滿足審評時確立的安全有效水平。這一方面有賴于委托方對受托方的溝通協調，另一方面也有賴于管理部門對受托方的監督管理。（本文選編自《醫療器械藍皮書2018》，作者系上海健康醫學院醫療產品管理專業主任）

來源：中國醫藥報